史学家司马迁在《史记》中，借他人之口提出：民以食为天。
这句话的意思是说：食物在生命需要要素中排第一位。
什么是食物？简而言之就两类：谷、麦、粟、黍等植物果实；猪、羊、马、牛等动物身体。
前者主要来自农耕民族，后者在游牧民族里是主流。
这两类食物来源都有一个共同先决条件：土地。
农耕民族在土地上耕作、收获、繁衍；游牧民族在草场里放牧、生息。
所以，自古以来，土地政策是国家政策的基础和根本。
东汉时期，人口最高峰时是6500万人。
而经过东汉末年动乱、魏蜀吴三国征战，人口数减至1600万人。
这也就意味着大量土地荒芜，成为无主土地。
北方游牧民族杀到中原，建立政权时，他们的将士是没有工资奖金的，连马匹、武器、粮食都得自备。
将士的收成全部来自于抢掠分配。
拓跋鲜卑建立的魏国也不例外。
他们的军队自由屠杀，抢掠浮财，掳获俘虏；把攻占的城池，按照传统规则分配给本族人。
这个时候，一流世家“衣冠南渡”，几乎跑光了，留在北方的二流士族为了保护自家不受劫掠，纷纷建立坞堡。
坞堡就是将村落建成高墙包围的巨大四合院，四面院屋大门统一朝向中央天井，背天井那面没有门，只开小窗，用来放箭或以长枪长戟挑刺杀敌。
坞堡里住着世家大族、本地农人、招募来的流民（称“包荫户”）。
坞堡日常派农人外出劳作，随时准备坚壁清野；外敌来袭时，全部躲进坞堡，拿起武器拒敌。
被拓跋焘灭族的清河崔氏、范阳卢氏、河东柳氏、太原郭氏……都是这样发展壮大的世家。
外族攻入中原后，南迁一流世家空出来的土地，大多数被这些坞堡主人霸占。
他们手头没有地契，但实际掌控着大量无主土地，招募流民种地。
因为修筑坞堡是普遍现象，坞堡主人及其庇护的人口基数巨大，外侵民族若是打算抢一把就走，那就犯不着啃坞堡这种难啃骨头，在坞堡耗费战力、时间，不如去抢容易攻打的对象；
外侵民族若是有长远打算，准备建国立统，那更不该针对坞堡，对他们过度使用武力。
因为，他们是社会中间阶层，对组成国家、发展经济很重要。
这种坞堡治理体系，被称为“宗主督护制”。
宗主督护制对鲜卑统治者来说，有点像刺猬：想咬它一口，却无从下嘴；若彻底整死它，费事且无肉。
游牧民族进入中原，本来就是采用民族分治政策，即胡人有胡人地盘，汉人有汉人地盘。
胡人对汉人的统治，主要体现在征收土地税。
但土地掌握在乡村坞堡主人手上，少报、瞒报土地数量那是家常便饭。
胡人治理体系，很长时间都无法从土地上获得巨额利益。
北魏立国时间既久后，也和历史上各朝各代一样，面临着一个严重问题：土地兼并严重，国家税收递减，社会到处都有动乱种子。
为了改变这种局面，冯太后推行三长制的同时，也让孙儿皇帝发出诏书，集思广益，征求解决土地难题的国策。
这时，一个名叫李安世的臣子上奏提出了“均田策”。
均田策的主要内容是：
1。利用三长制的架构和官吏，开展清理坞堡地主土地。
具体办法是：坞堡地主的实控土地，有前朝契书的，承认其所有权，换发新朝地契；拿不出地契的土地，一律收归朝廷。
朝廷将收回的无主土地，分为露田、桑田、麻田、宅田，按照一定标准分给农户。